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第二部分天朝上国的盛世华章 第一章 强化皇权的统治机制（第1页）

清初为缓和阶级矛盾，实行奖励垦荒、减免捐税的政策，内地和边疆的社会经济都有所发展。至十八世纪中叶，封建经济发展到一个新的高峰，史称“康乾盛世”。于是中央集权专制体制更加严密，国力强大，秩序稳定，清朝的国家机器逐渐完善起来，建立起强化皇权的统治机制。

中央行政机构

入关之前，皇太极已仿照明制，设内三院和六部。顺治元年（1644年）五月，摄政王多尔衮携幼主进京登极，各方面基本上是照搬明朝的制度。中央机构是三院八衙门。三院就是内国史院、内秘书院、内弘文院，八衙门指吏、户、礼、兵、刑、工六部和都察院、理藩院。其中，理藩院主要负责管理边疆少数民族地区事务，这在中国政治制度史上亦属首创。清朝的最高行政机构直接对皇帝负责，由皇帝直接指挥，中央行政机构无权向地方直接发布政令，只能奏请皇帝颁发诏谕，皇帝直接掌握着最高行政权。

顺治十五年将内三院改为内阁。又经康熙、雍正、乾隆三朝，内阁官员建制基本固定。内阁设官有大学士、学士、侍读学士、侍读、典籍、中书、中书舍人等。大学士都冠以殿阁之名，如中和殿大学士、保和殿大学士、文华殿大学士等，常设满、汉各二人，正一品。内阁大学士权力很大，相当于宰相，被称为“宰辅”，有进呈奏章和代拟批旨之权，即“票拟”。

吏、户、礼、兵、刑、工六部，分掌国家的官吏、财政、教育、军事、司法、建筑等事务。六部最高长官是尚书，从一品；副职为侍郎，正二品，均满、汉各一人。因为清朝不设宰相，六部直接接受皇帝的控制，直接对皇帝负责。

吏部班列六部之首，是主管全国文职官员任命考核的机构。主要负责制定中央及地方各衙门文职官员的编制，铨选官员，依照有关规制铨叙品秩勋阶，稽考功绩过失，议定黜陟赏罚，办理调动等事务。下设文选、考功、稽勋、验封四个清吏司。文选清吏司，负责文职官员的品级之升降、补调及平均铨法。考功清吏司，负责文职官员的考核工作。稽勋清吏司，负责文职官员守制，丧养兼稽京官廪禄等事务。验封清吏司，负责文职官员的荫叙、封赠、袭职、优恤等事务。

1-1清朝前期中央机构

户部是掌管全国疆土、田地、户籍、税赋、俸饷、财务的机构。天下钱粮，统归户部，国家各种开支，俱由户部支配。清朝疆土分为二十七个省区，各省户数和人数每年报部一次。全国各种名份的田地顷亩丈量之数都要报部注册，各种赋税也要定期报部缴纳，经费要按定制报销。户部所掌政务分别由下设的十四个清吏司和井田科、八旗俸饷处、现审处、饭银处、捐纳房、内仓等具体部门分别管理。清朝户部沿袭明朝定制，以地区划分清吏司，这十四个清吏司是江南（江苏、安徽）、江西、浙江，福建（兼直隶）、湖广（湖北、湖南）、山东（兼管奉天、吉林、黑龙江），山西、河南、陕西（兼甘肃、新疆）、四川、广东、广西、云南、贵州。他们各掌其所划分省区的民赋，并兼管一些全国性的事务。

礼部是管理国家典礼及学校、科举等事务的机构。典礼分为吉、嘉、军、宾、凶五礼。吉礼指祭天地、神祗、太庙、陵寝、历代帝王、先圣先贤、忠列名臣等；嘉礼指登极、传位、亲政、婚嫁、庆寿、册封、颁诏、筵宴等庆典；军礼指“大阅”、亲征、命将、纳降、凯旋等；宾礼指朝贡、敕封，宗室外藩王公相见等；凶礼指帝后、妃嫔、皇子、亲王等丧葬礼仪。

除掌管五礼外，礼部还负责奏办预选乡试、会试、殿试考官及预定录取名额等事务，下设仪制、祠祭、主客、精膳四个清吏司，还有铸印司、会同四译馆等。仪制清吏司，负责嘉礼、军礼和学校科举事务；祠祭清吏司，负责吉礼、凶礼；主客清吏司，负责宾礼和接待属国藩使等；精膳清吏司，负责典礼宴飨及祭祀供品等。铸印局负责铸造皇帝的宝印和内外臣司的所有书印。会同四译馆负责接待外国和藩属国贡使，翻译外国或国内少数民族的文字。

兵部是管理全国军事及武职官考核任免的机构。下设武选、职方、车驾、武库四个清吏司。武选清吏司，负责武职官员的品级与选补、升调、承袭、封赠，并掌管军队营制和管理土司；职方清吏司，负责武职官员的叙功、核过、黜陟、赏罚、抚恤，以及军旅之简阅、考察等，并掌管关禁与海禁；车驾清吏司，负责全国的马政及邮传事务。武库清吏司，掌管全国的兵籍及军器，还负责武科举有关事务。此外，兵部还设有会同馆和捷报处，前者管理京师驿传事务；后者负责收受各省递送的奏折，以及发送军机处寄发的谕旨或御批奏折。

刑部是掌管全国法律、刑罚的司法机构。除负责授理全国刑事案件和主管刑罚、监狱外，与大理寺、都察院组成三法司，共同负责审核全国的死刑案件及重大要案的判决（有关详细内容见清朝的司法制度），负责审定各种法律。刑部下设十七分省清吏司，还有督捕清吏司（负责督捕旗人逃亡诸事）、秋审处（负责核察办理秋审和朝审之案）、减等处（负责汇核与办理各省及现审案件的恩赦事务）、脏罚库（负责收管现审案内脏款脏物）、赎罪处（负责纳银赎罪事务）、提牢厅（管理狱卒，稽查南北所监狱收禁的各省犯人）、律例馆（纂修法律条例，稽核律例）等机构。十七分省清吏司是直隶、奉天、江苏、安徽、江西、福建、浙江，湖广（湖南、湖北）、河南，山东、山西、陕西、四川、广东、广西、云南、贵州。各司分掌其分省刑名案件，有的司兼管一些其他事务。各省刑名案件的题咨到刑部后，各司复核原审，具稿呈堂，以定准驳。由于刑部之权的运用极为重要和关键，所以，刑部用人是最谨慎的。

工部是管理全国各种工程事务的机构。凡土木、水利、制作等工程的筹划、施工、管理、经费都由工部负责。下设营缮、虞衡、都水、屯田四个清吏司，以及节慎库（负责工程经费的收支）、料估所（负责各项工程所用工料的预算与核算）。营缮清吏司负责各项营缮工程，包括盛京和各省的祠庙、宫殿、衙署、城垣、仓库、营房等工程的估修和核销，并负责征收“工关”木税和苇税。虞衡清吏司负责制造和收发各种官用器物，核销各地军火、军装等物品开支，还掌管全国度量衡。都水清吏司负责河道、沟渠、水利、道路、桥梁等修防工程及造船事务。屯田清吏司主要掌管陵寝工程，其名称系沿明制而职掌不同，因此，名实不符。

都察院掌监察，负责整肃纲纪，纠劾百官、控制言论，充当皇帝的耳目。因它也参与处理重大刑事案件，故与刑部、大理寺合称“三法司”。

理藩院原名为蒙古衙门，崇德三年改为理藩院，主要掌管内外蒙古及青海、新疆、西藏等地区少数民族事务。主要管理有关政令、朝贡、封爵、刑罚等，还掌管部分外交事务。关于外交事务，与礼部的分工是东南海路来的礼部负责，西北方陆路来的由理藩院负责，与俄国外事往来和交涉归理藩院办理。下设旗籍、王会、典属、柔远、徕远、理刑六个清吏司。理藩院的设置，说明了清朝对边疆地区少数民族事务的重视，而且有利于加强和巩固多民族国家的统一。

八衙门之外，中央机构还有一些单位或部门。大理寺，掌平反刑狱，可参与九卿议大政事。通政使司，掌各省题本，校阅后送内阁，并参与九卿议大政事。翰林院，储备人才之所，设官有掌院学士、侍读学士、侍讲学士、修撰、编修、检讨、庶吉士等。掌院学士掌修国史笔翰之事，并备顾问。侍读学士以下掌撰文章。国子监，最高的教育机关。钦天监，观察天象，制定历法的机构。宗人府，掌皇族政令及皇族家谱修撰的机构。内务府，管理皇家事务的总机构。詹事府，专为皇帝或皇子服务的机构。太常寺，管理坛庙祭祀的机构。光禄寺，掌典礼祭祀宴席供应之政令。太仆寺，掌牧马之政令。鸿胪寺，掌朝会宾客“赞相礼仪”的机构。太医院，研究和供应医药的机构。

上述中央机构，大都是沿用明朝的设置。清朝的中枢机构除了这些常规的部门外，还有颇具本朝特色的机构，那就是它从关外带来的“议政王大臣会议”、康熙年间设立的“南书房”、雍正时期设立的“军机处”。

议政王大臣会议

议政王大臣会议，是议政王和议政大臣集议诸事的一种议政形式，在清朝前期相当长的时间里，是在皇帝统帅下议处军国大政的最高权力机关。“议政王大臣”之名正式出现于崇德元年（1636年）以后，但满族上层贵族与议国政的制度，却早在清太祖努尔哈赤建立后金汗国之初即已形成。当时满族处于奴隶制向封建制转变之际，尚存有浓厚的奴隶主贵族军事民主的习俗。后金的军国大事，都由诸贝勒等人共议裁决。诸贝勒大都是努尔哈赤的子侄等宗室贵族。明万历四十三年（1615年）努尔哈赤创建八旗制度之后，又置议政大臣五人，理事大臣十人，与诸贝勒每五日朝集一次，协议国政。天命六年（1621年）二月，努尔哈赤命四大和硕贝勒按月分值，国中一切机务，俱令值月贝勒掌握。天命七年三月，努尔哈赤又谕令八旗旗主贝勒共议国政。至天聪年间（1627-1636年），除宗室贵族中被封为贝勒者充当议政的成员外，八旗固山额莫（见都统）也兼充议政。至此，在天命及天聪年间，这种由宗室贵族及八旗中的五大臣、固山额真等组成的议政制度，虽无议政王大臣会议之名，实际上是议政王大臣会议制度的早期形态。

崇德元年，皇太极正式称帝，改国号为清。将原来的旗主贝勒全部封王，并令除八旗固山额真继续兼议政大臣外，每旗另设议政大臣三员，在清代历史上正式出现了“议政大臣”的职名。此后，清王朝宗室贵族中的王与八旗固山额真、议政大臣共同议政的形式，即称为“议政王大臣会议”。因参与议政的宗室贵族除亲王、郡王以外，还有贝勒等人，故又称“议政王、贝勒、大臣会议”。会议的成员虽由上层贵族及八旗大臣所组成，但不是所有上层贵族、大臣都可以出席。“议政”是一种正式的职衔，代表着一定的权力和地位，必须经过皇帝的任命。同样，在必要时，皇帝也可以撤销某一贵族及大臣的“议政”资格。

1-2清朝的议政大臣

清王朝统一全国后，议政王大臣会议的成员有较多的增加，贵族中除亲王、郡王、贝勒参加者政外，贝子及公一级也有参加议政的。议政大臣除满洲八旗的固山额真和大臣外，蒙古八旗（见八旗制度）的固山额真及六部满、蒙尚书也列为议政大臣。其他如皇帝的侍从官员--内大臣、侍卫，以及王、贝勒府中的长史、旗下闲散等，也有被列为议政者。汉军八旗的大臣如范文程、宁完我等人也曾一度参与议政。当时在内廷还专设“议政处”，作为议政王大臣的办公处所。当时议政王大臣会议的职掌主要有两个：一是军务，凡有军事行动，必须先经过议政王大臣会议议定后才能实施；二是审理满洲王公大臣刑案。进入北京后，议政王大臣会议的职权有所扩大。

多尔衮在摄政时期，充分利用议政王大臣会议来打击反对派，惩治与己不和的王公大臣。顺治亲政后，议政王大臣会议进入新的阶段，成员增加了，议题广泛，权限很大。所议处的内容主要包括：审断重大案件；议处宗室王公、满洲大臣爵位的承袭晋封；商议军务，讨论对策，给败将以处治；复议死囚情罪；讨论和修改法令；议处蒙古、藏等少数民族问题；惩治渎职大臣；议定典章制度，改革完善行政制度、皇族内部重要事务。这期间，议政王大臣会议对扩大、巩固清皇朝的统治，维护满族贵族的利益，加强皇帝的权力，起了很大的作用。顺治后期，议政的宗室王公显著减少。康熙年间，议政王大臣会议除一般事务外，主要议处用兵、民族关系、边界和重大案件四方面的问题。由于南书房的设立和康熙对入值书房大臣的倚重，议政王大臣会议的地位和影响，受到相当的限制和削弱。

雍正初年，雍正帝利用议政王大臣会议来惩治反对派和威胁皇权的大臣。军机处设立后，议政王大臣会议的职能受到更大的削弱，一般不让议政王大臣经理政务。乾隆前期，议政王大臣会议只进行一些象征性的活动，逐渐名存实亡，“议政大臣”成为虚衔。乾隆五十六年，乾隆下谕正式废除。议政王大臣会议终于在存在一百五十多年后寿终正寝。由议政王大臣会议的产生、发展、废除的过程可知，它是带有清朝自身特色的一个机构，它的成员都是满洲贵族，其地位在内阁、六部之上，汉人不得参与其活动。

设立南书房